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深化农村土地制度改革 激活乡村发展价值

  十九大报告中首次提出实施“乡村振兴战略”,在实现中华民族伟大复兴和实现“两个一百年”奋斗目标的征途上,为补上乡村发展的短板指明前进方向,为近6亿中国乡村人口绘出美好的发展愿景。

  十九大报告指出,“要坚持农业农村优先发展、按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。这段话中提出的 “乡村振兴战略”20字总要求,内涵丰富、关联紧密、全面深刻,比照2006年中央1号文件提出的新农村建设方针,体现了新时代中国特色社会主义的发展理念,反映了新时代解决三农发展问题的新站位、新高度。“产业兴旺”是农村经济发展的首要目标。近年来,全国各地在突出特色产业,打造“一村一品”,建设田园综合体,深化一二三产融合发展,互联网+农业等现代农业发展方面,呈现出新进展、新态势,为产业兴旺打下良好基础。“生态宜居”是乡村社会发展和生活方式的核心目标,但同时也是多年来我国农村发展中的短板。将绿色发展理念嵌入农业农村发展,在乡村处理好生产、生活、生态的关系,是今后我国农村发展的重要内容,从而实现“留住青山绿水,就是金山银山”的历史性转变。“乡风文明”是乡村振兴的重要基础和保障,要传承优秀的家风、村风,如尊老爱幼、邻里互助等仁义礼智信的传统。“治理有效”是指在包括乡村自治和农村公共服务在内的两个层面,都要取得更加高效,更加公平正义的治理效果,从而实现农村社会稳定和繁荣发展。“生活富裕”是指提高农民收入,如期全面实现小康社会的目标。

  笔者认为“乡村振兴战略”首次从国家战略层面,多视角全方位强调了乡村这一由政治、经济、文化、社会和生态等多要素构建的复杂体系所应发挥的功能作用,换句话说,即“激发乡村发展价值”是“乡村振兴战略”的核心指向和根本意义。如何激发乡村价值,则是未来实施“乡村振兴战略”的关键。笔者以为,重要的途径是通过深化农村土地制度改革,解放农村生产力,激发农村价值,让农业变强、农民变富、乡村变美。这在于土地是城乡发展最重要的生产要素,是乡村最具潜力的巨大资产。农村土地制度的改革,包括完善承包地“三权”分置制度和机制、推进宅基地制度改革、加快农村集体产权制度改革,以及深化土地征收、集体经营性建设用地入市改革等,适时对农村生产关系作出调整,以适应新时代农村生产力发展要求。

  (一)承包地“三权”分置,助推产业兴旺,适应现代农业发展

  在不改变我国农村基本经营制度的前提下,如何通过制度创新弥补土地承包到户后出现的小规模家庭经营之不足,十九大报告指出,路径在于完善承包地“三权”分置制度。完善承包地“三权”分置制度,即落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成权属分明、结构完善、保护充分的地权配置格局。其中,放活经营权,也就释放了土地作为市场要素的能量,为农业适度规模发展创造重要条件,为培育农村新兴经营主体提供重要契机,为做强做大农业提供制度保障。实行“三权分置”后,农民将“承包土地”直接作为市场要素进行经营,可以采取土地托管、转让、入股等多种方式进行土地规模经营,进而一方面提高农民的财产性收入,同时也为提高土地生产率和产业竞争力创造条件。此外,十九大报告还提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延期三十年”,从而为实施农村土地“三权分置”营造了必要条件,也使广大农民、农业经营主体和农业投资者吃下了一颗定心丸。

  (二)农村宅基地改革,获得村民认同,激活乡村综合价值

  长期以来农村一户多宅的现象很普遍,这不仅导致农村宅基地指标短缺,建设性用地效率低,而且有损户与户之间、代际之间的公平,严重影响乡村社会稳定和谐。2015年我国开始在33个县启动宅基地改革试点,从治理空心村入手,通过进行村庄统一规划,实行有偿退出机制、不再新增宅基地审批等办法,做到一户一宅,即节约了农村建设性用地,更实现了公平公正高效,改革深得民心。

  以宅基地改革试点县江西省余江县平定乡洪家村为例。全村共有114户427人,其中一户一宅45户,一户多宅69户,常年在外人口180人,党员11人。原有新旧住房164栋,其中多户一宅危旧房屋41栋66户、一户多宅危旧房9栋9户。对此,群众改革意愿较强,以农村宅基地改革试点为契机,该村从激发引导内生动力,制定改革方案、落实发展规划入手,通过发挥村干部、村理事、在外乡贤人士、党员模范带头和青农基金会作用,经过宣传引导和耐心细致工作,取得可喜成果。目前,47栋危房全部退出,并退出猪牛栏等房屋150余个,共13000余平方米,预计可满足本村20年以上建房需求。硬化道路1600米,新建文化广场和农耕广场,建设240平方米的幸福楼用于五保户、困难户集中养老,栽种桂花树等400余棵,绿化草皮650平米,村庄环境面貌大为改观,村风村貌发生巨大变化,得到广大村民认可。以洪家村党支部夏书记的话说,“宅基地改革后,村容村貌发生了可喜变化,展现出的是和气、财气、正气、人气、名气的繁荣景象”。具体来看:其一,落实一户一宅,实现了公平正义,邻里之间更加和睦,资源配置更加有效。其二,自治组织多元化,乡村治理更加有效。除了在村民小组一级成立村民理事会,强化最基层组织单元功能外,还自发建立了60多人的洪家青农基金会,开展力所能及的村公益活动,如好媳妇评选,走访40多户困难户,捐建村名石,修建了井栏等,农民自主参与改革的动力被激发出来。其三,建立幸福楼,保障老年人的养老,敬老尊老的乡风文明得以传承。其四,建立文化广场和农耕广场,加强农村基础设施的建设,搭建农村文化传承的平台,农耕文明得以再现。其五,乡贤力量得以凝聚和发挥,据村书记反映,改革前乡贤对家乡建设没有积极性,改革后,在外乡贤人士积极捐资27万元,并承诺捐赠价值20万元实物用于宅改、建房管理和家乡建设,乡贤作用的再现,即实现为家乡建设添砖加瓦,同时乡贤自身也获得了归属感和成就感,发挥出一举双得之效。

  (三)农村集体产权制度改革,赋予农民股份权权能,激发了农村集体经济共同致富的价值

  农村集体产权制度改革,明确了集体资产的权属,赋予农民股份权能,农民拥有了占有权、收益权、继承权和有偿退出权,有些地区创造条件赋予农民股权抵押、担保权能。改变了传统集体公有产权制度下集体资产“人人都有”,实质上“人人没有”的现状,通过改革实现了“资源变资产、资产变资本,农民变股东”的转变,保障了农民的基本权利,农民参与管理的积极性大幅度提升,集体经济组织成员表现出像关心自家资产一样关心集体经济发展的意愿和行动, “沉睡”的集体资产被激活了,农村集体资产低效率甚至无效率的状态发生改变,农民的归属感和获得感逐步增强。

  通过集体资产股权权能改革,集体经济发展方式得以丰富,集体经济得以壮大。在城中村、城郊村,集体经济组织一般通过物业出租或者成立服务型的合作社,盘活集体资产,壮大集体经济。在农业村,一般通过集体参股方式成立生产或者农机服务合作社,开展生产性服务。例如在余江县平定乡洪万山底村,农民可以按土地、劳力、管理等入股入社,按照“3:3:3:1”比例配制土地股、劳力股、管理股和集体股,实现“人人有活干、户户是股东、家家有钱赚、集体不吃亏”;真正体现“小合作、大服务”的拉动效用。

  2015年以来全国开展的29个县的集体产权制度改革试点,目前试点任务已经基本完成,各地试点总结出可复制、可推广的经验和做法,为全面推广农村集体产权制度改革奠定了坚持的基础。

  综上所述,以实施“乡村振兴战略”为契机,以农村土地制度改革为重要路径,建立健全农村的政治、经济、文化、社会和生态制度,必将释放乡村发展新活力,激发乡村综合发展价值。农村土地制度改革的效应不仅仅在于丰富农民的物质财富,农民收入提高了,腰鼓鼓起来了,而且在于丰富了农民的精神财富。农耕文明、乡村文明得以焕发出新活力,村规民约得以健全,仁义礼智信得以传承。同时为农村宝贵的人力资源——乡贤力量搭建建设家乡的平台,使得乡贤力量得以发挥。由此观之,通过农村土地制度改革是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,激发农村价值的一条重要途径。

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